公共化：公共财政的实质

对于公共财政一词，人们并不陌生。从上个世纪80年代初学术界围绕公共财政问题展开的讨论，到90年代初财政管理部门将其引入财政支出结构调整和税费制度改革的实践，再到90年代末中央明确提出构建公共财政框架的目标，以及去年召开的党的十六届三中全会作出健全公共财政体制的战略部署，它已经伴随我们走过了20多年的历程。

    然而，与公共财政一词的日渐普及和深入人心颇不协调的是，人们对公共财政的实质意义的理解和解释却有些五花八门，甚至有一些歧义。

    比如，在一些党政机关颁发的文件甚至一些学术刊物中，只是把公共财政与以往的财政概念作了简单置换。就好像电脑的文字处理替换功能，凡是过去使用财政概念的地方，统统被替换成了公共财政。于是，财政预算变成了公共财政预算，财政收入变成了公共财政收入，财政支出变成了公共财政支出，财政政策变成了公共财政政策。倘若真的如此简单，且不说20多年付出的探索成本与实得效益严重不对称，而且也确有同义反复、画蛇添足之嫌。因为，有别于家计（家庭部门的收支）和财务（企业部门的收支），财政从来指的都是政府部门的收支或收支活动。也就是说，财政一词本身就包含了公共收支或公共收支活动的意义。

    也有人将公共财政同国家财政对应起来，做了定语上的置换，凡是过去使用国家财政概念表述的地方，均被相应替换成了公共财政。但是，稍做一点字义的对比，就会发现，国家是一个集合的概念。我们通常所说的国家预算，指的是由中央预算和各级地方预算构成的集合体；同样，国家财政指的是由中央财政和各级地方财政构成的集合体。公共则是一个定性的概念。公共财政显然指的是财政收支或财政收支活动的性质是公共的。字义上既然存在如此差异，将二者简单对应并据此定义公共财政，显然是不适当的。

    更带有普遍性的是，将生产建设财政与公共财政相对应，进而将公共财政建设理解为财政支出退出生产建设领域或逐步从生产建设领域退出。在计划经济年代，我国的财政支出因主要投向生产建设领域而被概括为“生产建设财政”。搞市场经济了，财政支出要以公共事业领域为主要投向，因而要逐步减少对生产建设领域的支出。但是，减少不等于退出。在当今世界上，也找不到哪一个国家不向生产建设领域注入任何财政资金的记录。政府履行的公共职能，不能不包括生产或提供公共设施和基础设施。公共设施和基础设施的生产或提供，肯定属于生产建设支出系列。而且，生产性支出也好，建设性支出也罢，它们都不是与公共支出同一层次的对应概念。谁都不能否认政府投向诸如公路建设、水利设施建设等方面的支出属于公共性质的支出。与生产建设支出（财政）构成对应关系的，只能是经常性支出（财政）或消费性支出（财政）。进一步看，如果把公共财政建设仅仅归结为对财政支出结构的调整，而不是包括财政收入、财政支出以及财政政策在内的整体运行格局的根本性变革，那么，公共财政建设的意义就要大打折扣。

    鉴于对公共财政的概念和意义存在诸多歧义，恰当地定义公共财政并据此谋划公共财政建设蓝图，关系我国财政改革发展的方向和成败。我们可以从对20多年财政改革轨迹的追溯中去寻求公共财政的实质意义。迄今为止，伴随着市场取向的改革进程，我国的财政运行格局至少发生了三个层面的深刻变化：

    财政收入正在由“取自家之财”走向“取众人之财”。就收入一翼看，1978年的时候，全国财政收入的86.8％来自国有经济单位的缴款。如果再加上带有准国有性质的集体经济单位的缴款，便几乎是清一色的国有制来源结构。到2003年，财政收入的来源结构已经是“三七开”：国有经济单位对财政收入的贡献退居29.5％，集体企业、股份制企业、私营企业、外商投资企业等多种所有制企业以及农村居民和城市居民个人的缴纳，占到了70.5％之多。并且，来自后一方面缴款的份额呈现出越来越强劲的增长态势。

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