关于公共财政的若干思考

　　第二，要合理掌握财政分配顺序。在公共财政的框架下合理掌握财政分配顺序。首先，应是保证国家机器在效能前提下的正常运转。其次，应是满足公共需要即公共产品和服务的提供，如生态环境保护、国土整治、社会保障、义务教育的普及、公共卫生医疗与防疫体系建设等。公共产品和服务提供到位了，社会的投资条件、生存环境的水准就能提高，就会反过来促使整个经济发展活力不断增强。然后，才是政策倾斜方面和重点建设方面的事项。

　　第三，要逐步形成规范的公共选择机制。财力分配和政策安排如何把握轻重缓急、做出合理决策，不能由少数政府官员决定，必须越来越多地依靠法治化的程序、规范的公共选择机制来形成决策方案。

　　第四，政府部门、财政部门、税收部门等要形成理财系统为公众服务的意识观念和工作规范。在财政管理改革之中，观念转变与制度创新需要互动，还要积极依托现已启动的“金财工程”，靠现代信息技术的支撑配合预算管理改革的推进，以这个系统和其他“金”字号工程在相关各部门间形成公共财政的制度约束和监督体系。

　　第五，理财方式必须转变，努力发展“四两拨千金”的新方式。我们应该借鉴国际经验，以参股、贴息、信用担保、BOT和TOT等形式，调动社会资金贯彻产业政策，并对实行政策倾斜的项目，实施严格的专家集体决策和内外部多重审计，把政策倾斜中形成的“设租寻租”以及徇私的可能性压到最低限度。

　　最后，在公共财政框架下，政府理财方面要形成一个协调配套的体系。即必须以系统工程的形式构建一个将公共收支、社会保障与社会成员收入再分配、国有资产管理、区域协调和经济杠杆的调节运用等，在复式预算中合理安排、相互配合的运作体系。

　　在中国经济社会转轨过程中错综复杂局面之下，全面建设小康社会，公共财政怎样才能做大蛋糕，兼顾各个方面的要求，需要在实践中进一步研究。

　　四、推进改革创新

　　在人类社会发展的历史长河中，公共财政产生与发展变化从总体上呈现出一种“否定之否定”的轨迹。真正意义的公共财政，其初始动态出现于原始社会，而阶级国家的出现使财政的阶级性出现并上升为主导，成为对公共财政的第一次否定。中世纪末叶资产阶级革命以“社会契约论”为思想武器和以“自由、平等、博爱”为旗帜的社会变革，使财政的公共性在权力制衡、宪政民主框架下，在形式上和份量上开始复归。由于无产阶级革命而进入社会主义初级阶段之后，必将引来国家消亡过程而使财政的公共性走向更为实质、更为全面的复归，最终完成“否定之否定”。

　　建立和健全公共财政框架的过程，必然是制度创新、深化改革的过程。按照公共财政的要求实行改革创新，可以分为三个大的层面：

　　首先是体制、制度的创新，这至少包括如下重点：

　　1 完善分税分级财政管理体制。要加紧推进省以下财政体制的改革，结合基层财政脱困，标本兼治地采取“三奖一补”、“乡财县管”、“省管县”等改革措施，争取最终走出一条“治本”之路，即在中长期形成可以适应社会主义市场经济体制要求而稳定运行的“以分税制为基础的分级财政”体制。1994年财税配套改革的基本制度成果具有里程碑式的意义，应当巩固和发展。其浓厚的过渡色彩在当时不可避免，但随后十余年间，省以下分税制的实质性进展很少，过渡性变成凝固性，进而引发了越来越大的副作用，突出的矛盾是财权重心上移的同时事权重心下移，基层财政困难加重。今后从“治本”考虑，需要在省以下把财政层级减少，实现“扁平化”，最终得以按中央、省、市县三级形成分税分级的财政体制，并健全中央、省两级自上而下的转移支付，实质性推进、落实分税制改革，稳定保障各级政府履行公共职能。

　　2 加快政府预算制度改革。包括全面推行以“部门预算”形式入手的综合预算制度；国库单一账户集中收付制度；实质性贯彻所有政府执法执收单位的“收支两条线”制度；深化政府采购制度改革。这些改革的难点，在于如何积极稳妥地化解既得利益主体的阻碍，减少公权扭曲而实现公共利益。