现代财政国库管理制度理论与实践

　　（四）制度变迁理论及其应用。

　　新制度经济学中的制度变迁理论，是研究导致一项制度发生改变或创新的制度均衡原因以及变迁路径问题。制度变迁有强制性制度变迁和诱致性制度变迁两种。诱致性制度变迁指的是各主体响应因制度不均衡引致的获利机会而进行的自发变迁，强制性制度变迁指的是来自政府高层统一法令、强制要求而引起的制度变迁。诱致性制度变迁的动机源于主体间的一致同意原则和经济原则，是制度变迁中富有效率的方式之一，但通过这一制度变迁方式实现改革目标，则会耗时长，进展慢。强制性制度变迁，其优势在于能通过政府强制力，在最短时间内快速推进制度变迁，降低制度变迁成本。

　　我国推进财政国库管理制度改革，应该是强制性和诱致性制度变迁的有机结合。我国从中央到地方全面进行的现代财政国库管理制度改革，是在党中央、国务院统一领导下、自上而下大力推动的一项改革，属于强制性制度变迁的范畴。这一强制性制度变迁，主要有以下特点：一是高层重视。二是要求明确。三是行动迅速。

　　但另一方面，我们在推进强制性制度变迁过程中也实施了诱致性制度变迁。从主管部门来说，通过实施改革建立新的资金运行机制和信息反馈机制，简化了用款程序，有效地提高了主管部门财务管理水平。从基层预算单位来说，改革提高了财政资金运转效率，取消了资金拨付的中间环节，使财政资金由“中转”变为直达，方便了基层预算单位用款，因此也得到了他们的广泛支持和赞同。

　　国库集中收付制度是市场经济国家普遍采用的国库管理制度，主要有三个基本特征：一是财政部门统一设立国库单一账户体系，预算单位不设立财政资金存款账户，所有财政资金收付活动都纳入国库单一账户体系管理。二是财政资金收付方式规范。税收和非税收入通过银行系统及时缴入国库单一账户体系；财政资金支出由国库单一账户体系直接支付给商品和劳务供应者或用款单位；财政资金余额只保存在国库单一账户。三是实现财政收支实时动态监控。财政部门实时监控每一笔财政资金收入以及支出情况。国库单一账户体系的设立、国库集中收付运行机制的确立以及建立财政国库动态监控体系等，都积极应用了上述理论，取得了很好的改革成果。

　　（一）关于国库单一账户体系。

　　根据委托——代理理论，财政部门是接受政府委托，负责管理财政资金的收支活动。因此，所有财政资金的收支账户都应由财政部门负责统一管理。据此，我国国库集中收付制度改革中规定，财政部门统一设立和管理国库单一账户莎系，所有财政资金收支活动都纳入国库单一账户体系管理。

　　根据信息不对称理论，这一管理方式也最大限度地减少了财政部门与各预算单位间的信息不对称。改革前，预算单位分散开设银行账户，分头管理，资金收缴及使用均在各预算单位操作。由于财政部门与预算单位间存在重大的信息不对称，造成资金使用过程中挪用、管理不规范现象严重，财政资金使用效益低下。实行国库集中收付制度后，财政部门作为财政资金收支管理的代理人，直接负有管理各部门银行账户的职责和权力。在资金支付方面，财政部门为各预算单位设立授权支付零余额账户，账户管理权归属财政部门，代理银行根据协议每日对账户实行清算，保证财政资金支付按照规范化程序操作。在非税收入收缴方面，财政部门为各执收执罚单位设立财政汇缴专户，根据政府受托责任，该账户由代理银行根据财政部门要求每日清零，资金上交国库。上述根据委托—代理理论设立的国库单一账户体系，有效地解决了改革前存在的预算单位挪用、占压资金等现象，提高了财政资金的收付效率。

　　（二）关于国库集中收付运行机制。

　　财政国库管理制度改革是一项创新，改革不是财政部门集权，而是运用委托—代理理论及博弈理论，理顺财政部门、预算单位、代理银行等各方关系，创新国库集中收付运行机制，使得运行主体各司其职，各负其责，提高国库集中收付整体效率。这一运行机制，主要包括三方面内容：一是合理界定三部门职责。财政部门主要负责做好国库集中收付相关资金支付业务以及监督管理工作，代理银行负责做好国库集中收付资金的代理与清算业务。预算单位按照财政部门规定，负责报送用款计划和使用资金。二是实行激励与惩罚制度。为保证预算单位顺利适应改革，改革中确立了预算单位职能“三不变”原则，即不改变预算单位的预算执行主体地位，不改变预算单位的资金使用权，不改变预算单位的财务管理权和会计核算权。“三不变”原则，实际上是对预算单位的一种制度激励。对预算单位、代理银行违反改革规定的，财政部门会采取适当的方式予以惩罚。财政部门、预算单位、代理银行在上述激励与惩罚制度约束下，最终形成合作博弈，共同推动国库集中收付制度改革的顺利进行。三是围绕“三个变化”，创新了资金运行机制。改革主要有三个方面变化：一是银行账户设置改变，通过建立国库单一账户体系，控制了库款资金流量。二是财政资金收支流程改变，通过改变资金缴拨方式，规范资金的收入收缴和支出支付活动。三是管理机制改变，由于账户体系和缴拨方式的改变，预算执行透明度大大提高，强化了财政部门和预算主管部门对预算单位的财务管理与监督监控。这“三个变化”构建起严密的、覆盖财政资金整个收支活动的预算执行运作机制，能有效解决财政资金管理中的信息不对称、风险控制以及透明度等问题，实现财政资金的安全、规范和高效运行。